如果很多人都害怕某个风险，你可能不会质疑有无必要如此惊惶，以免显得愚蠢。

但是，在相关的国际组织被个别超级大国操纵的时候，或者在国际组织本身的法治化尚有疑问的时候，要防止有人借机干涉主权国家的内政。特别紧急状态法对具体规范紧急行政权的具体运作，更具有针对性和可操作性。

（一）同意、宣布、公告、延长紧急状态权 一是宣布紧急状态，塞浦路斯宪法第183条规定：如果遇到战争或其他威胁本共和国或其任何地区生存的公开危险，部长会议有权就此通过决议，宣布紧急状态。如未获追认，则该项敕令自政府公报上公布之日的第二天失效。如何在控制局面和依法办事之间做到两全其美，在最快、最有效地消除紧急状态与最大可能或最大限度地保护公民基本权利之间保持适度的平衡，既是衡量一个国家是否真正兑现法治的试金石，也是衡量一个政府是否具有高超的治理水平的检测器。[2]塞浦路斯宪法第183条规定：在实施紧急状态期间，部长会议如认为需要立即采取行动，得不受本宪法规定的限制而发布纯粹同紧急状态有关并具有法律效力的命令。军事管制的突出特征是接管，即凡实行军事管制的地域和单位，军事当局行使各种地方国家行政权、司法权和其他权力，[11]社会生活军事化。

《巴黎最低标准》为各国制定调整紧急状态的法律时提出了指导性的准则，通过规定实施紧急状态和行使紧急权力的基本条件和应遵循的基本原则以及各种监督措施，以防止政府滥用紧急权力，最低限度地保障公民的权利。但在现代民主宪制国家，这些问题大都得到了否定回答。[xiii]因此，行政规范性文件可以成为创设广义法律的方式之一。

【参考文献】 {1}苏永钦：‘民法第一条的规范意义，载苏永钦：《私法自治中的经济理性》，中国人民大学出版社2004年版。非法源意义上的适用，指行政规范性文件为认定事实之依据。实质方面，即仅为审理案件的需要，经由法官通过找法，确认其属于最接近个案事实之规范时，方有适用的余地。此为行政规范性文件民事司法适用之形式要件。

[v]参见注[1]，姜明安书，第174页。[xv]《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》则在此基础上，在59条、61条中分别赋予县级以上的地方各级人民政府和乡、民族乡、镇的人民政府为执行上级国家行政机关的决定和命令，而发布决定和命令之职权。

契约自由的公法限制，如合同不得违反行政法规之强制性效力性规定等。此类文件，行政法学界称之为行政规范性文件，一般认为其是指行政主体为实施法律和执行政策，在法定权限内制定的除行政立法以外，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文的总称。检索到的案例中，法院亦以规章以外的规范性文件或政府发布的规范性文件等代称行政规范性文件。[xxxv]参见曾世雄：《民法总则之现在与未来》，元照出版社2005年版，第25页。

私法之公法化，已经成为现代民法发展之趋势，如所有权之公法限制、企业公共经营之公法限制、契约自由之公法限制，均为此例。{3}张红：论国家政策作为民法法源，《中国社会科学》2015年第12期。理由部分和裁判依据部分都可以并且需要引用规范性文件，不同的规范性文件在民事裁判文书中归属于不同部分，便是正式法源与非正式法源的区别。查沪房地资公［2000］98号之立法目的是对《上海市房屋租赁条例》中有关公有房屋租赁管理提出如下实施意见，又查《上海市房屋租赁条例》1条，其立法依据便包括《合同法》，且房屋租赁共同居住人乃三者共同规制之事项。

[lx]程序方面，即行政规范性文件的制定符合法定程序。[xl]反观我国立法特色，亦可印证公私法交融的必要。

狭义者，指依《德国基本法》第20条第3款和第97条第1款规定，仅对法律适用者有约束力之法律规范。实质方面，即适用行政规范性文件得有审理案件的需要。

参见黄立：《民法总则》，中国政法大学出版社2002年版，第3页。第一层次检索要求法律事无巨细，显然于立法技术上无法实现，故而在第一层次检索无果时，可进行第二层次检索，在行政法规、地方性法规或者自治条例和单行条例中寻找与个案事实最接近之规范。如果某一规范是根据作为某一法律秩序基础的宪法所规定的程序而创立，那么该规范便属于这一法律秩序。关键词:  行政规范性文件 民法渊源 公私私法化 一、问题的提出 司法实践中，相当数量民事裁判文书会援引这样一类文件作为裁判说理依据：此类文件由行政主体制定和发布，不属于《立法法》中所明确之任何法之类型，但是与行政主体行使管理职能密切相关，且会在特定范围和特定领域内影响公民之权利义务。部分权利如准物权之渔业权、矿业权，尤其是宪法所规定之人身自由、住宅权等公民基本权利，经由私法转化后，便同时受公私法保护、节制。[xlii]私法亦得在一定程度上受限于公法。

[iii]参见《天津市行政规范性文件管理规定》（2007）第2条、《广州市行政规范性文件管理规定》（2010）第2条、《重庆市行政规范性文件管理办法》（2015）第3条、《湖北省行政规范性文件管理办法》（2015）第2条、《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发［2018］37号）等。于飞：民法总则法源条款的缺失与补充，《法学研究》2018年第1期，第36页等。

[xxxiii]博登海默也将法源应分为正式法源与非正式法源，正式法源以各种权威性法律文本为载体，包括宪法和法规、行政命令等。企业公共经营公法限制如国家关于环保节能的政策规定，可以决定企业经营设备的选用。

[lxi]司法机关可根据违反的不同程序及有关管理规范中的处理后果认定，只要符合可视为未发布或不得作为行政管理依据，便可排除其适用。我国尚未有法律明文授权司法机关进行司法审查，仅凭《裁判文书引用规定》就认定司法机关有权对行政规范性文件进行审查也实属牵强。

[ii]近年来国务院及其部委及各级地方人民政府所出台文件中，亦明文采此种定义。即仅在应当适用之规范无法满足判决需要时，方可以适用第二层次规范。文章来源：《法学家》2020年第1期。三、行政规范性文件在民事裁判中的适用规则 明确了行政规范性文件作为民事裁判依据的法理基础，本部分将探讨行政规范性文件民事司法适用的另一基础问题，即行政规范性文件适用于民事司法，当遵循何种规则？ （一）行政规范性文件民事司法适用规则的确定 行政规范性文件的司法适用过程，于形式上表现为裁判者将行政规范性文件作为说理依据写入裁判文书的过程。

[xxxi]参见詹森林、冯震宇、林诚二、陈荣传、林秀雄：《民法概要》（第十版），五南出版社2013年版，第19页。[lxi]如《湖北省行政规范性文件管理办法》第9条规定：制定规范性文件应当遵守下列程序：（一）调研起草。

[xxxix]公私法之交融渗透，公司法、劳动法、经济法等部门法之公私法定性难题便为明证。人天生是自由的，但是，也无处不在枷锁当中。

但在民事裁判中对行政规范性文件进行审查，其审查目的仅是为了确认行政规范性文件是否合法，审查效果也仅是在个案中确定是否适用行政规范性文件而已，并非是要作出该行政规范性文件或其条款违法的裁判。反之，当检索无果，第二层次便是扩大到行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例。

此即行政规范性文件民事司法适用之实质要件。举例来说，地方规范性文件《上海市住宅小区物业服务项目经理管理办法》的效力依据在于其上位规范地方性法规《上海市住宅物业管理规定》和行政法规《物业管理条例》，而《物业管理条例》的效力依据在于《物权法》等有关基本法律，而《物权法》之所以有效，在于其根据《宪法》制定。[iv]参见章剑生：《现代行政法总论》，法律出版社2014年版，第69—70页。社会法学派代表人狄骥亦认为，一切法都是规定人与人之间的社会连带义务关系，既无权力服从关系，亦无权利义务关系。

而裁判依据和说理依据的区隔，决定了司法机关的最终裁判依据仍为法律，其仅是排除了行政规范性文件作为说理依据得以适用，仍不违反《民法总则》10条之依法裁判义务和有关司法裁判规则。此外，国务院和地方各级行政主体关于规范性文件的审查标准，关于不同级别行政规范性文件不得违法增加公民、法人和其他组织的义务，不得违法限制公民、法人和其他组织的合法权利，不得超越职权规定应由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项，不得违法制定含有排除或者限制公平竞争内容的措施等，也是司法机关应当相应审查的内容。

[xlix]参见苏州工业园区人民法院（2010）园民初字第1345号民事判决书。凯尔森将命令与一般法律区分开来，指出法律既可以通过立法行为创造，也可以通过行政行为创造。

行政规范性文件的民事司法适用分为法源与非法源意义上的适用。行政法是社会的法律，在将来社会主义的福利国家中，如我们所料，民法可能会完全融合在行政法之中。